Sociologický ústav AV ČR, v.v.i.

O titulu

Kontakt

Redakční rada

Texty

Prodej, distribuce, objednávka

2009:8 Český parlament ve druhé dekádě demokratického vývoje

Zdenka Mansfeldová, Lukáš Linek (eds.)

Cílem této studie je zkoumat činnost českého parlamentu od roku 1992 do současnosti a naplňování jeho reprezentativní funkce. Vzhledem k dominantní pozici Poslanecké sněmovny je jí věnována větší pozornost než Senátu. Publikace se nejdříve stručně věnuje institucionální architektuře českého parlamentu a jeho pozici v politickém systému země. Následně se pozornost přesouvá ke zkoumání parlamentu jako arény soupeření politických stran, které se v čase postupně stávají hlavním organizujícím principem činnosti parlamentu, prosazování a zprostředkování zájmů a tvorby rozhodnutí v legislativním procesu. Ukazuje se, že stabilizace stranického systému probíhala souběžně s procesy stabilizace zastoupení stran v parlamentu a k zakořenění norem a identity stranictví. Parlament a volby do něj hrály důležitou roli při utváření, krystalizaci a stabilizaci politických stran a profesionalizaci nových politických elit. Tyto elity jsou povětšinou muži středního věku s vysokoškolským vzděláním, kteří se dlouhodobě pohybují v politice.

Parlament má v demokracii celou řadu úloh, které jsou definovány většinou ústavami, navazujícími zákony a neformálními pravidly. Tyto úlohy jsou sice dlouhodobě stabilní, jejich důležitost se však v čase mění; některé nabývají a jiné ztrácí na váze v souvislosti s měnícími se domácími podmínkami a mezinárodním prostředím, konkrétně vstupem do Evropské unie. Za nejvýznamnější úlohy jsou dlouhodobě považovány tvorba legislativy a kontrola vlády. Analýza legislativního procesu ukazuje rostoucí dominanci vlády v celém procesu, i když zde existuje prostor pro větší roli Senátu (v případě odlišných většin v obou komorách) či pro individuální – a často obtížně kontrolovatelné – aktivity poslanců. Dominance vlády souvisí s její rolí v souvislosti se vstupem země do Evropské unie.

Klíčová slova

parlament – politické strany – legislativa – reprezentace zájmů – vláda – politické elity

Shrnutí

Cílem publikace „Český parlament ve druhé dekádě demokratického vývoje“ bylo analyzovat formy a dynamiku vývoje politické reprezentace v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Publikace kombinuje institucionální a behaviorální přístup, popisuje vznik a fungování této instituce a zároveň analyzuje názory a postoje členů parlamentu k vybraným otázkám a problémům. Český politický systém je konstruován jako parlamentní demokracie s dvoukomorovým parlamentem; role parlamentu je klíčová i vzhledem k jeho úloze při utváření dalších politických institucí. Vzhledem k větší politické významnosti Poslanecké sněmovny je jí věnována převážná část prostoru této publikace; Senát je zmíněn pouze v základních rysech.

Předložená publikace se opírá o širší spektrum datových zdrojů, o kvantitativní i kvalitativní data, která byla shromážděna za více než patnáctileté období, kdy se výzkumný tým Sociologie politiky Sociologického ústavu AV ČR, v.v.i., věnuje Parlamentu České republiky. Byla to především dotazníková šetření, realizovaná výzkumným týmem, dále dokumenty z jednání Poslanecké sněmovny a databáze poslanců s jejich základními charakteristikami. V letech 1993–2007 bylo formou strukturovaných osobních rozhovorů realizováno celkem šest dotazníkových šetření mezi členy Poslanecké sněmovny PČR. Zmíněná šetření tak pokrývají všechna volební období Sněmovny, což umožňuje sledování jednotlivých proměnných v čase a komparaci získaných dat.

V úvodu publikace autoři rekapitulují vznik badatelského zájmu o český parlament a základní literaturu především z oblasti politologie a sociologie, která k této problematice vznikla. Dále zde stručně představují základní aspekty teorie politické reprezentace a vytváří tak konceptuální zarámování publikace, v níž jsou analyzovány formy a dynamika politické reprezentace v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky.

První kapitola nejprve stručně popisuje historii formálních parlamentních struktur na území České republiky a od vzniku České republiky v roce 1993 detailněji Parlamentu České republiky. Poté kapitola analyzuje vnitřní organizaci Parlamentu (vztah komor Poslanecká sněmovna – Senát) a následně i jeho obou komor se zaměřením na dva základní organizační principy: stranictví (poslanecké kluby) a expertiza (výbory). Významným stabilizačním momentem parlamentní činnosti bylo schválení nového jednacího řádu Poslanecké sněmovny v roce 1995, který standardizoval a zpřehlednil legislativní proces a fungování Sněmovny a kodifikoval roli politických stran při organizaci parlamentu a jeho legislativní činnosti. Další významnou proměnou vnitřního fungování parlamentu byla postupná inkorporace opozičních stran do vedení výborů. Opozice a její participace na legislativním procesu patří k nezanedbatelným faktorům ovlivňujícím fungování demokratických parlamentních systémů.

Druhá kapitola je věnována vybraným aspektům vládnutí ve vztahu k politickým stranám a jejich zastoupení v parlamentu. Demokratické vládnutí je v České republice organizováno primárně politickými stranami. Určující roli zde hraje poměrný volební systém, který jednak přispívá k rozvoji politické reprezentace založené na politických stranách a zároveň zajišťuje existenci politických stran v parlamentu. Klíčové postavení politických stran je dále posilováno jak institucionálními pravidly legislativního procesu, tak vlastním způsobem vnitřní organizace parlamentu a fungováním poslaneckých klubů. Jak volební, tak stranický systém se ve sledovaném období vyznačovaly velkou mírou stability. Jedinou významnou změnou volebního systému do Poslanecké sněmovny PČR byla dílčí změna následujících dvou parametrů: (1.) navýšení počtu volebních obvodů z osmi na čtrnáct (a tedy snížení jejich průměrné velikosti) a (2.) změna přepočtu hlasů na mandáty. V konečném efektu umožnil poměrný volební systém s relativně velkými volebními obvody ustavení a stabilizaci vícestranického systému. Tato stabilita byla dále posílena základními zdroji stranické volby v ČR, jako jsou (1.) socio-ekonomická dimenze ohledně míry státní redistribuce, která je základní konfliktní linií, (2.) sociálně liberální-konzervativní dimenze a (3.) emocionální vazba ke komunistickému režimu.

Stabilizace systému politických stran v parlamentu a ustálení pravidel parlamentní práce mělo rovněž vliv na legislativní činnosti Poslanecké sněmovny. Kapitola třetí identifikuje dvě období extenzivní legislativní aktivity, která jsou spojena zaprvé s vytvořením právního systému demokratického státu a základními kroky společensko-ekonomické transformace a zadruhé s implementací evropských norem. Po vstupu do EU se akcenty posouvají, legislativní činnost je nicméně stále klíčovou aktivitou. Pokud bychom pro hodnocení legislativní aktivity parlamentu přijali čistě kvantitativní hledisko (tedy počet projednaných a schválených zákonů), je Poslanecká sněmovna velmi efektivní komorou. V průběhu sledovaného období se postupně posilovala role vlády v legislativní činnosti a z hlediska počtu navržených a schválených zákonů se role přiblížila standardům západních demokracií. Vláda se tak do určité míry stala hlavním aktérem zákonodárné iniciativy. Klíčovým faktorem v procesu posilování role vlády v legislativním procesu byla harmonizace českého práva s normami EU po roce 1998.

Vztah vlády a parlamentu analyzuje čtvrtá kapitola. V souladu s ústavním vymezením patří z pohledu poslanců k nejdůležitějším činnostem parlamentu vedle legislativní činnosti také kontrola vlády. Výsledky analýz však ukazují, že skutečné naplňování této funkce bylo ovlivněno poměrem politických sil ve Sněmovně a ve svém výsledku z pohledu poslanců zaostávalo za významem této aktivity. Větší důraz na kontrolu a také větší kritičnost k naplňování kontrolní funkce parlamentu vyjadřuje opozice. Zatímco v západních demokratických parlamentech by se toto zjištění mohlo považovat za triviální, v postkomunistickém prostředí, kde se existence účinné opozice vybavené dostatečnými možnostmi působení stala možnou až v demokratickém parlamentu, je toto zjištění důkazem procesu „učení“. Tento proces znamenal přijetí, osvojení a využívání celého repertoáru aktivit a prostředků kontroly vlády. Mezi klíčové lze zařadit vyjadřování podpory či nesouhlasu vládním návrhům zákonů, formální i neformální konzultace, interpelování jednotlivých členů vlády, až po krajní aktivitu, kterou je hlasování o ne/důvěře vládě. Jiným mechanismem kontroly, který ve sledovaném období postupně nabýval na významu při kontrole vlády, je svolávání schůzí sněmovny na základě požadavku poslanců a rostoucí počet hlasování o nedůvěře vládě, především v posledních dvou funkčních obdobích. Oba tyto jevy jsou důsledkem slabé pozice vlád ve Sněmovně, ať už mají těsnou většinu, či menšinový charakter.

Pátá kapitola hledá odpověď na otázku, kdo jsou čeští poslanci, a proto se zabývá analýzou sociodemografických dat poslanců po roce 1992. Socio-demografická struktura poslanců a veřejnosti se výrazně odlišuje, a to především v případě pohlaví, věku, vzdělanosti, ekonomické aktivity a zaměstnání. Socio-demografická struktura poslanců a voličů jednotlivých politických stran se také v řadě případů liší. Na základě provedené analýzy lze konstatovat, že Poslanecká sněmovna vykazuje nízkou míru deskriptivní reprezentace. Ve Sněmovně jsou oproti společnosti podreprezentovány ženy, a naopak výrazně nadreprezentováni vysokoškolsky vzdělaní a zaměstnanci veřejného sektoru. Detailní analýzy také prokázaly vliv socio-demografických proměnných na politické postoje poslanců.

Poslední kapitola je věnována roli poslanců a její percepci čili tomu, jak poslanci chápou svůj mandát. Kapitola sleduje rozdíl mezi právní definicí mandátu a jeho pojetím individuálními poslanci, to vše v kontextu teorie reprezentace. Z definice poslaneckého mandátu v Ústavě vyplývá, že zákonodárci nejsou při svém rozhodování vázáni žádnými příkazy. Analýza empirických dat však ukázala, že poslanci své chování orientují především podle stranictví a stranická identifikace představuje dominantní faktor jejich rozhodování. Politické strany mají zásadní vliv na činnost jednotlivých poslanců, včetně členství poslance ve výboru, a jsou klíčovým aktérem artikulace a zprostředkování zájmů v České republice. Analýza empirických dat tak identifikuje mezeru v tradičních teoretických přístupech k reprezentaci, které obecně neakcentují roli politických stran.