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2009:8 Das tschechische Parlament im zweiten Jahrzehnt der demokratischen Entwicklung

Zdenka Mansfeldová, Lukáš Linek (eds.)

Ziel dieser Studie ist es, die Arbeit des tschechischen Parlaments von 1992 bis heute, sowie die Wahrnehmung seiner Funktion als Repräsentant des Volkes zu untersuchen. In Anbetracht der beherrschenden Position der Abgeordnetenkammer wird dieser größere Aufmerksamkeit gewidmet als dem Senat. Die Publikation befasst sich zunächst kurz mit der institutionellen Architektur des tschechischen Parlaments sowie mit dessen Position im politischen System des Landes. Es folgt eine Untersuchung des Parlaments als Arena des Konkurrenzkampfs der politischen Parteien, die im Laufe der Zeit zum Hauptorganisationsprinzip der Tätigkeit des Parlaments werden, sowie der Durchsetzung und Vermittlung von Interessen und der Entscheidungsfindung im legislativen Prozess. Es zeigt sich, dass die Stabilisierung des Parteiensystems einherging mit der Stabilisierung der Vertretung der Parteien im Parlament und mit einer Verwurzelung von Normen und Identitäten der Parteienlandschaft. Das Parlament und die Parlamentswahlen spielten eine wichtige Rolle bei der Herausbildung, Kristallisierung und Stabilisierung der politischen Parteien und bei der Professionalisierung der neuen politischen Eliten. Diese Eliten sind überwiegend Männer mittleren Alters mit Hochschulbildung, die sich schon länger in der Politik bewegen.

Das Parlament hat in einer Demokratie zahlreiche Aufgaben, die meist in Verfassungen, daran anknüpfenden Gesetzen und in informellen Regeln festgelegt sind. Diese Aufgaben sind zwar dauerhaft stabil, ihre Gewichtung ändert sich jedoch im Laufe der Zeit; bestimmte Aufgaben werden wichtiger, während andere an Bedeutung verlieren, wobei diese Bedeutungsverschiebungen mit den Veränderungen der Bedingungen im Land selbst und im internationalen Umfeld, insbesondere nach dem tschechischen EU-Beitritt, zusammenhängen. Als wichtigste Aufgaben gelten langfristig die Gesetzgebung und die Kontrolle der Regierung. Die Analyse des Gesetzgebungsprozesses zeigt eine wachsende Dominanz der Regierung innerhalb des gesamten Prozesses, obgleich hier Raum für den Senat (bei unterschiedlichen Mehrheiten in beiden Kammern) sowie für individuelle – und oftmals schwer kontrollierbare – Aktivitäten einzelner Parlamentarier besteht. Die beherrschende Stellung der Regierung hängt mit ihrer Rolle nach dem tschechischen EU-Beitritt zusammen.

Schlüsselwörter

Parlament – politische Parteien – Gesetzgebung – Interessenvertretung – Regierung – politische Eliten

Zusammenfassung

Ziel der Publikation „Das tschechische Parlament im zweiten Jahrzehnt der demokratischen Entwicklung“ war es, die Form und Dynamik der Entwicklung der politischen Repräsentation in der Abgeordnetenkammer der Tschechischen Republik zu analysieren. In der Publikation werden der institutionelle und der behavioristische Ansatz miteinander kombiniert, die Entstehung und die Arbeit dieser Institution beschrieben und gleichzeitig die Meinungen und Standpunkte von Parlamentsmitgliedern zu ausgewählten Fragen und Problemen analysiert. Das politische System Tschechiens ist eine parlamentarische Demokratie mit einem aus zwei Kammern bestehendem Parlament; dem Parlament kommt, auch im Hinblick auf seine Aufgaben bei der Bildung weiterer politischer Institutionen, eine Schlüsselrolle zu. Aufgrund der größeren politischen Bedeutung der Abgeordnetenkammer ist dieser der überwiegende Teil dieser Publikation gewidmet, während der Senat nur in Grundzügen erwähnt wird.

Die vorliegende Publikation stützt sich auf ein breites Spektrum von Datenquellen in Form von quantitativen und qualitativen Daten, die im Laufe der über fünfzehn Jahre gesammelt wurden, in denen sich das Forschungsteam für Soziologie der Politik des Soziologischen Instituts der tschechischen Akademie der Wissenschaften mit dem Parlament der Tschechischen Republik beschäftigt. Dabei handelte es sich insbesondere um die vom Forschungsteam realisierten Erhebungen sowie Dokumente von den Sitzungen der Abgeordnetenkammern und die Datenbank der Abgeordneten mit ihren jeweiligen Eckdaten. In den Jahren 1993–2007 wurde in Form strukturierter persönlicher Gespräche insgesamt sechs Erhebungen unter den Mitgliedern der Abgeordnetenkammer des tschechischen Parlaments durchgeführt. Diese Erhebungen umfassen alle Legislaturperioden der Abgeordnetenkammer, wodurch eine Beobachtung der einzelnen Variablen im Laufe der Zeit sowie ein Vergleich der gewonnenen Daten ermöglicht wird.

Einleitend rekapitulieren die Autoren die Entstehung des wissenschaftlichen Interesses am tschechischen Parlament und die Grundlagenliteratur, insbesondere im Bereich Politologie und Soziologie, die zu dieser Problematik geschrieben wurde. Des weiteren werden die grundlegenden Aspekte der Theorie der politischen Repräsentation vorgestellt, wodurch der Publikation ein Konzeptrahmen verliehen wird, in dem die Formen und die Dynamik der politischen Repräsentation in der Abgeordnetenkammer des tschechischen Parlaments analysiert werden.

Im ersten Kapitel wird zunächst kurz die Geschichte der parlamentarischen Strukturen auf dem Gebiet der Tschechischen Republik, sowie detailliert die Geschichte des Parlaments der Tschechischen Republik seit der Gründung Tschechiens im Jahr 1993 beschrieben. Anschließend wird die interne Organisation des Parlaments analysiert (die Kammern des Parlaments, Abgeordnetenkammer und Senat sowie ihre Beziehung untereinander), wobei das Augenmerk auf zwei Organisationprinzipien liegt: Parteiwesen (Fraktionen) und Fachbereiche (Ausschüsse). Ein bedeutendes stabilisierendes Moment der Tätigkeit des Parlaments war die Verabschiedung der neuen Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer im Jahr 1995, in der der Gesetzgebungsprozess und die Abläufe in der Abgeordnetenkammer standardisiert und transparenter gemacht werden und die Rolle der politischen Parteien bei der Organisation des Parlaments und seiner Gesetzgebungstätigkeit kodifiziert wird. Eine weitere wichtige Variable des inneren Funktionierens des Parlaments war die allmähliche Einbindung der Oppositionsparteien in die Leitung der Ausschüsse. Die Opposition und deren Partizipation am Gesetzgebungsprozess gehören zu den wichtigen Faktoren, die das Funktionieren eines demokratisch-parlamentarischen Systems beeinflussen.

Das zweite Kapitel ist ausgewählten Aspekten des Regierens im Bezug auf die politischen Parteien und ihre Vertretung im Parlament gewidmet. Die demokratische Machtausübung wird in der Tschechischen Republik primär von politischen Parteien organisiert. Eine entscheidende Rolle spielt hier das Verhältniswahlsystem, das zum Einen zur Entwicklung einer auf politischen Parteien basierenden politischen Repräsentation beiträgt und gleichzeitig die Existenz der politischen Parteien im Parlament gewährleistet. Die Schlüsselstellung der politischen Parteien wird des weiteren durch die institutionellen Regeln der Gesetzgebung, aber auch durch die interne Organisation des Parlaments und durch das Funktionieren der Fraktionen gestärkt. Sowohl das Wahl-, als auch das Parteiensystem zeichneten sich im Beobachtungszeitraum durch ein großes Maß an Stabilität aus. Die einzige bedeutende Änderung des Wahlsystems zur tschechischen Abgeordnetenkammer war eine Teiländerung der folgenden zwei Parameter: (1.) die Erhöhung der Anzahl der Wahlkreise von Acht auf Vierzehn (und damit eine Verringerung der durchschnittlichen Größe der Wahlkreise) und (2.) die Änderung in der Umrechnung von Stimmen in Mandate. Im Endeffekt ermöglichte das Verhältniswahlrecht mit relativ großen Wahlkreisen die Herausbildung und Stabilisierung eines Mehrparteiensystems. Diese Stabilität wurde des weiteren durch grundlegende Faktoren der Wahlentscheidung für eine bestimmte Partei gestärkt, die in Tschechien insbesondere folgende sind: (1.) die sozio-ökonomische Dimension hinsichtlich des Grads der Umverteilung, die eine grundlegende Konfliktlinie darstellt, (2.) die sozial-liberal-konservative Dimension und (3.) die emotionale Bindung an das kommunistische Regime.

Die Stabilisierung des Systems der politischen Parteien im Parlament und der Regeln der parlamentarischen Arbeit wirkten sich auch auf die Gesetzgebungstätigkeit der Abgeordnetenkammer aus. Im dritten Kapitel werden zwei Perioden umfassender Gesetzgebungsaktivität identifiziert, deren erste mit dem Aufbau eines Rechtssystems für den neuen demokratischen Staat und mit den grundlegenden Schritten der gesellschaftlich-ökonomischen Transformation verbunden ist, während es sich bei der zweiten Periode um die Implementierung der europäischen Normen handelte. Nach dem EU-Beitritt verschieben sich die Akzente, nichtsdestoweniger bleibt die Gesetzgebung eine der Schlüsselfunktionen. Sollte man die Gesetzgebungsaktivitäten rein quantitativ bewerten (also hinsichtlich der Anzahl der verhandelten und verabschiedeten Gesetze), so ist die Abgeordnetenkammer eine äußerst effektive Kammer. Im Laufe des Beobachtungszeitraums wurde die Rolle der Regierung im Gesetzgebungsprozess allmählich immer stärker und näherte sich hinsichtlich der Anzahl der eingebrachten und verabschiedeten Gesetze den Standards der westlichen Demokratien. Die Regierung wurde so zu einem gewissen Maße der Hauptakteur der Gesetzgebungsinitiative. Ein Český parlament ve druhé dekádě demokratického vývoje Schlüsselfaktor bei der Stärkung der Rolle der tschechischen Regierung im Gesetzgebungsprozess war die Harmonisierung des tschechischen Rechts mit den EU-Normen nach 1998.

Im vierten Kapitel wird die Beziehung zwischen Regierung und Parlament analysiert. Im Einklang mit der Verfassung gehört für einen Abgeordneten neben der Gesetzgebung die Kontrolle der Regierung zu den wichtigsten Aufgaben. Die Analyseergebnisse zeigen jedoch, dass die tatsächliche Wahrnehmung dieser Aufgabe vom Kräfteverhältnis der politischen Parteien in der Abgeordnetenkammer abhing und im Endeffekt aus der Sicht der Abgeordneten hinter der Bedeutung dieser Funktion zurückblieb. Eine größere Betonung der Kontrollfunktion und auch stärkere Kritik an der Wahrnehmung dieser Funktion kommt von seiten der Opposition. Während diese Feststellung in den westlichen demokratischen Parlamenten trivial erscheinen könnte, ist sie in den postkommunistischen Ländern, in denen die Existenz einer mit ausreichenden Wirkungsmöglichkeiten ausgestatteten Opposition erst im demokratischen Parlament möglich wurde, der Beweis eines „Lernprozesses“. Dieser Prozess bedeutete die Akzeptanz, das Aneignen und das Nutzen des gesamten Repertoires von Aktivitäten und Mitteln zur Kontrolle der Regierung. Zu den wichtigsten Mitteln gehört hierbei die Unterstützung bzw. Ablehnung von Gesetzentwürfen der Regierung, formelle und informelle Konsultationen, Interpellationen einzelner Regierungsmitglieder, bis hin zum äußersten Mittel des Misstrauensvotums. Ein weiterer Kontrollmechanismus, der im Beobachtungszeitraum immer mehr an Bedeutung gewann, ist die Einberufung von Sitzungen der Abgeordnetenkammer auf Antrag von Abgeordneten und die wachsende Anzahl der Misstrauensvoten, insbesondere in den beiden letzten Legislaturperioden. Beide Phänomene sind eine Folge der schwachen Position der Regierung in der Abgeordnetenkammer, die entweder eine Minderheitsregierung ist oder nur über eine schwache Mehrheit verfügt.

Im fünften Kapitel wird eine Antwort auf die Frage nach der Identität der tschechischen Abgeordneten gesucht; sie enthält daher eine Analyse der sozio-demographischen Daten der Abgeordneten nach 1992. Die sozio-demographische Struktur der Abgeordneten und der Öffentlichkeit sind sehr unterschiedlich, insbesondere hinsichtlich Geschlecht, Alter, Bildungsgrad, ökonomischer Aktivität und Beruf. Auch die sozio-demographische Struktur der Abgeordneten und der Wähler der einzelnen politischen Parteien unterscheidet sich in einer ganzen Reihe von Fällen. Auf Grundlage der Analyse ist festzustellen, dass die Abgeordnetenkammer ein geringes Maß an deskriptiver Repräsentation aufweist. In der Abgeordnetenkammer sind gegenüber der Gesamtgesellschaft Frauen unterrepräsentiert, während Menschen mit Hochschulbildung und öffentliche Angestellte deutlich überrepräsentiert sind. Detailanalysen zeigten auch einen Einfluss der sozio-demographischen Variablen auf die politische Einstellung der Abgeordneten.

Das letzte Kapitel ist der Rolle der Abgeordneten und ihrer Perzeption gewidmet, d.h. der Frage, wie die Abgeordneten selbst ihr Mandat auffassen. Im Kontext der Repräsentationstheorie wird hier der Unterschied zwischen der juristischen Definition des Mandats und der Auffassung des Mandats durch individuelle Abgeordnete beobachtet. Aus der in der Verfassung verankerten Definition des Abgeordnetenmandats geht hervor, dass die Gesetzgeber bei ihrer Entscheidungsfindung an keine Weisungen gebunden sind. Die Analyse empirischer Daten zeigte jedoch, dass sich die Abgeordneten in ihrem Abstimmungsverhalten vor allem nach der Parteizugehörigkeit orientieren und dass die Identifizierung mit der Partei den beherrschenden Faktor ihrer Entscheidungen darstellt. Die politischen Parteien haben einen grundlegenden Einfluss auf die Tätigkeit der einzelnen Abgeordneten, einschließlich seiner Mitgliedschaft in Aussschüssen, sie sind der Hauptakteur der Artikulierung und Vermittlung von Interessen in der Tschechischen Republik. Die Analyse empirischer Daten identifiziert so eine Lücke in den traditionellen theoretischen Ansätzen der Repräsentation, in denen die Rolle der politischen Parteien allgemein nicht akzentuiert wird.