Projev ministryně školství, mládeže a tělovýchovy Miroslavy Kopicové
Akademický bulletin otiskuje projev ministryně školství, mládeže a tělovýchovy Miroslavy Kopicové, který byl zveřejněn 10. července 2009 na webových stránkách vládní Rady pro výzkum, vývoj a inovace (viz http://www.vyzkum.cz). Tato oficiální verze se v mnoha zásadních bodech liší od původního projevu, který ministryně Kopicová pronesla na mimořádném zasedání Akademického sněmu dne 30. června 2009,avšak k jeho publikaci Akademie věd České republiky nedostala souhlas.
Ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ČR Miroslava Kopicová
Vážený pane předsedo Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu, vážený pane předsedo Akademie věd, vážené dámy a pánové,
jsem si vědoma závažnosti projevu, který se dnes chystám pronést. Způsob, jakým se řeší otázka financování AV ČR, se dostal do polohy, která poskytuje jen malý prostor pro domluvu o kompromisu, který je pro další roky jediným řešením. Emoce a celá řada mýtů či polopravd nedávají jasná východiska, o která se do budoucna můžeme opřít. Jak jistě víte, vláda schválila výdaje na výzkum, vývoj a inovace na rok 2010, které snižují institucionální prostředky AV ČR oproti letošnímu roku o 1,03 miliardy korun, tj. na úroveň roku 2006.
Prvním mýtem je, že jde také o závazný střednědobý výhled rozpočtu na roky 2011 a 2012. V materiálu schváleném vládou je výslovně uvedeno, že institucionální výdaje na tato léta jsou nezávazná, a bylo tomu tak i v řadě verzí, které předcházely.
Nezávaznost střednědobého výhledu rozpočtu na výzkum, vývoj a inovace má tři hlavní důvody; první dva platí i pro celý státní rozpočet České republiky. V současné době není nikdo schopen konkrétně stanovit, jak dlouho a jakým způsobem se důsledky ekonomické krize projeví na příjmech státního rozpočtu v těchto letech. Současná vláda má mandát omezený říjnovými volbami, rozpočet na léta 2011 a 2012 bude sestavovat vláda, která může mít odlišné priority. Jiné priority budoucí vlády by se v něm projevily silně negativně. Ve více než posledních deseti letech byl výzkum prioritou každé vlády a na rozdíl od ostatních oblastí byl a stále je financován přednostně. Výzkum, vývoj a inovace mají přednost i u této vlády a jako v jediné oblasti nejsou ve srovnání s letošním rokem celkové výdaje na rok 2010 kráceny. Jiné oblasti jsou na tom výrazně hůře; v nich dochází ke snižování výdajů celkově až o 20 %, u jednotlivých položek mnohem více. Mandát má ostatně omezen nejen vláda, ale i Rada pro výzkum a vývoj. Jedním z důsledků letošní novely zákona č. 130/2002 Sb. je rovněž, že v závěru letošního roku dojde k novému jmenování členů Rady. Přestože je časová shoda obou omezených mandátů náhodná, jistě není na škodu, když nová vláda jmenuje novou Radu jako svůj odborný a poradní orgán. Třetím důvodem nezávaznosti střednědobého výhledu, který je specifický jen pro výzkum, je, že institucionální výdaje na rozvoj výzkumných organizací jsou nezávazné přímo ze zákona č. 130/2002 Sb. Přestože má letošní novela tohoto zákona řadu kritiků, a to zejména v této části, je nutné si uvědomit, že v dobách ekonomického růstu byla závaznost těchto prostředků stanovených na sedm let dopředu pro většinu výzkumných organizací (tj. pro ty, které prostředky získaly) výhodou. V dobách ekonomické krize se ale tato dosavadní výhoda mění v silnou nevýhodu. Závazky, nebo chcete-li mandatorní výdaje, je možné snižovat jen plošně, bez ohledu na kvalitu a změny, které proběhly. K tomuto tématu se ještě vrátím. Dovolte mi tedy, prosím, zrekapitulovat důvody, jež vedly k tomu, že mají klesat výdaje AV ČR v roce 2010.
Pro nadcházející rok se v případě Akademie sešla řada jevů, které jsou nepříznivé, věřím ale tomu, že AV ČR tyto problémy překoná a bude ještě silnější a výkonnější. Tak tomu totiž bylo na některých vysokých školách nebo pracovištích, která nezískala podporu formou výzkumného záměru. Přitom u AV ČR institucionální výdaje sice klesají na úroveň roku 2006, ale jejich výše je stále přes čtyři miliardy korun ročně.
Jde o souběh zejména tří faktorů, které způsobily, že výdaje na výzkum a vývoj zdánlivě klesají celkem o 3,2 miliardy korun. Hlavním faktorem je ekonomická krize, díky níž nebude naplněn předpokládaný růst výdajů na výzkum a vývoj o 8 %, tj. o dvě miliardy korun. Na rok 2010 tedy zůstává zachován celkový rozpočet na výzkum, vývoj a inovace v objemu 24,85 miliardy korun. Druhým faktorem je zpoždění čerpání strukturálních fondů. To znamená zajistit roční alokaci na 15 % národního spolufinancování z výdajů na výzkum a vývoj. U operačních programů Výzkum a vývoj pro inovace, Vzdělávání pro konkurenceschopnost a Podnikání a inovace to v roce 2010 znamená uhradit institucionální výdaje ve výši 2,5 miliardy korun. Nárůst těchto výdajů oproti letošnímu roku je 1,2 miliardy korun a je prakticky celý v rámci operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace.
Ráda bych zdůraznila, že o prostředky na výzkum ústavy AV ČR nepřijdou, budou o ně soutěžit s ostatními a přes střízlivý odhad získají v letech 2010 až 2013 celkem přes 11 miliard korun jen ze strukturálních fondů. V roce 2010 to znamená nárůst prostředků pro ústavy AV ČR o téměř tři miliardy korun.
Kromě nárůstu výdajů na strukturální fondy zůstaly zachovány na úrovni roku 2009 jen dva další druhy výdajů. Jsou to výdaje na institucionální část mezinárodní spolupráce ve výzkumu a vývoji, tj. poplatky za účast v mezinárodních organizacích, a výdaje na již řešené grantové a programové projekty. Jde tedy o výdaje, které jsou založeny na smlouvách; ke změně smlouvy musí být dohoda obou stran. V případě rozporů, které lze zejména u projektů předpokládat, bychom vyvolané problémy řešili ještě několik let. Všechny ostatní výdaje musely být sníženy o 11,1 %; pro AV ČR to znamená pokles výdajů o 560 milionů korun.
Třetím faktorem, který vyvolává nejvíce emocí, je postupné ukončování výzkumných záměrů. U většiny těch, které byly řešeny v letech 2005–2011, se bude v roce 2010 jedna třetina institucionálních prostředků poskytovat podle dosažených výsledků. Tento princip platí obecně pro všechny výzkumné organizace, tj. i vysoké školy a resortní výzkumné ústavy. Proč je tedy rozpočtový dopad na ústavy AV ČR větší než jinde?
Odpověď na otázku, proč není možné při rozhodování o institucionální podpoře vycházet pouze z výzkumných záměrů, je zdánlivě prostá – v době ekonomické krize už na dosavadní systém stát nemá prostředky. K vysvětlení se musíme vrátit do roku 2004. V tomto roce proběhlo meziresortní hodnocení návrhů výzkumných záměrů na MŠMT, které řada z vás kritizovala. Na výsledcích meziresortního hodnocení se poskytovatelé včetně AV ČR neshodli a postupovalo se podle rozpočtových pravidel, podle nichž za výdaje své kapitoly odpovídá její správce. Řada resortů opět včetně AV ČR ale vydala rozhodnutí o poskytnutí podpory výzkumných záměrů předpokládající 100% nárůst výdajů během šesti let. Konkrétně u AV ČR to bylo na roky 2005–2010 na 31 miliard korun (v roce 2004 byly výzkumné záměry ústavů AV ČR podpořeny částkou cca tři miliardy Kč). Stalo se tak bez možnosti zásahu ze strany Rady nebo vlády. Při přípravě návrhu rozpočtu na jednotlivé roky nastala samozřejmě konfrontace s reálnými možnostmi státního rozpočtu; z hlediska zákona již ovšem šlo o závazek, který bylo nutné pokrýt přednostně. Důsledkem byl jednak velmi nerovnoměrný vývoj institucionálních výdajů v jednotlivých kapitolách. Pro srovnání: u vysokých škol byla MŠMT vydána rozhodnutí na poloviční částku za stejné období, tj. cca 15,5 miliardy korun, do letošního roku dostaly vysoké školy celkově na výzkumné záměry o 4,25 miliardy korun méně než ústavy AV ČR. Pokračování a prohlubování tohoto trendu plošným krácením již dále není možné, a to zejména v situaci, kdy současná rozhodnutí nebude možné jednoduše korigovat z nárůstu výdajů na výzkum a vývoj v dalších letech.
Všechny resorty včetně AV ČR usilují o co nejvíce institucionálních prostředků přidělených přímo v rozpočtu jen pro ně. Končící výzkumné záměry proto byly ideálním nástrojem. Trend poklesu podílu prostředků, o něž se v základním výzkumu soutěží, tak v posledních letech výrazně zesílil. I proto byla novela zákona nutná, z tohoto důvodu jsou v roce 2010 podle této novely výzkumné záměry pokryty průměrně jen ze 2/3 plánovaných výdajů. V uplynulých letech ekonomické hojnosti se tento problém řešil v rozpočtu na rok 2007 a poté opět v roce 2009 zvýšením institucionálních výdajů o cca 400 milionů korun v každém z obou let pro AV ČR i pro vysoké školy (ale nikoli už pro resortní výzkum). Letos stála Rada a vláda před obtížným rozhodnutím, jak snížené prostředky rozdělit nejúčinněji.
V uplynulých pěti letech získaly ve veřejných soutěžích ústavy AV ČR celkem 9,5 miliardy korun, zatímco vysoké školy 12,75 miliardy korun, tj. téměř v přesně opačném poměru než u podpory výzkumných záměrů. Zda je tomu proto, že AV ČR měla dostatek institucionálních prostředků a o účelové se nemusela ucházet nebo existovaly i jiné důvody, nebudu spekulovat. Nicméně tento fakt stojí za zamyšlení.
Bohužel musím konstatovat, že jakákoli dohoda o jiném rozdělení byla ze strany vedení AV ČR odmítnuta. Ilustrací průběhu řady jednání bylo 244. zasedání Rady dne 12. června 2009, na němž nebyl přijat návrh předsedy Rady a premiéra vlády ČR Jana Fischera na snížení krácení rozpočtu AV ČR o 250 milionů korun; tento návrh měl na počátku zasedání Rady většinovou podporu. Základním důvodem pro krácení institucionálních výdajů u AV ČR o 470 milionů korun byla tudíž její příliš silná závislost na institucionálním financování. O prostředky na výzkum ústavy Akademie nepřijdou, budou ale o ně muset soutěžit jako jiné výzkumné organizace.
V této souvislosti se musím ohradit proti kampani podsouvající Radě úmysl likvidovat AV ČR. Pokud jste měli vůbec možnost se s rozpočtem seznámit, tak např. zjistíte, že po odečtení nárůstu institucionálních prostředků na strukturální fondy určené pro všechny výzkumné organizace je pokles institucionálních výdajů v kapitole MŠMT rovněž jedna miliarda korun. Tímto příkladem chci pouze ilustrovat, že krácení prostředků se nevyhnulo nikomu.
Obě fota: © Stanislava Kyselová, Akademický bulletin
Současně ale musím znovu připomenout, že rozpočet na roky 2011 a 2012 je otevřený, a to jak ohledně celkových výdajů, tak ve způsobu rozdělení institucionálních výdajů výzkumným organizacím. Rada i další zainteresované orgány byly a jsou připraveny o celkovém rozdělení těchto prostředků jednat, aby pro přípravu návrhu rozpočtu na další roky bylo možné dosáhnout byť nelehkého, ale přijatelného kompromisu. Vzhledem k tomu, že vlastní návrh rozpočtu bude zpracovávat jiná Rada i vláda, mohu si doufám dovolit jednu prosbu. Jednejme skutečně na úrovni orgánů, které reprezentujeme, bez osobních emocí. Jednejme nejprve o zásadních otázkách a nikoli o technických detailech.
Na závěr této části bych chtěla uvést, že pokud není novela zákona dokonalá, podíleli jsme se na ní všichni včetně AV ČR. Na jiných pravidlech, má-li dojít ke změně, se zase musí shodnout všichni – nejen AV ČR, ale i vysoké školy, resortní výzkum, průmyslový výzkum atd. Současně musejí být tato nová pravidla finančně udržitelná a musejí respektovat skutečnost, že konečné slovo a odpovědnost má vláda, resp. Poslanecká sněmovna.
Příprava rozpočtu je dána zákonem a konkretizována schválenou Směrnicí pro přípravu rozpočtu. Dohoda o změně musí být přijata před zahájením přípravy návrhu rozpočtu. Část změn je tedy možné uskutečnit před přijetím Směrnice, tj. do listopadu tohoto roku. Zásadní změny vyžadující novelu zákona jsou otázkou několika let; zákon není možné měnit každý rok, zejména když byl přijat velmi výraznou většinou v obou komorách Parlamentu.
Na závěr bych se ještě ráda dotkla některých dalších problematických bodů. V době ekonomické krize je problémem AV ČR (a rozhodně není jediná) také její příliš rozsáhlý úřednický aparát a některé výdaje na její činnost. Musím otevřeně říci, že nejen já považuji za velmi nestandardní, že součástí návrhu rozpočtu nebyl i návrh na využití těchto výdajů, ale pouze informace o tom, jak byly tyto prostředky využity v minulém roce. Na druhou stranu musím ale konstatovat, že u infrastruktury nezbytné pro činnost AV ČR (knihovny, archiv atd.) jsou tyto výdaje zřejmě podceněny. K tomu, aby je mohla vláda případně navýšit, ale chybí potřebné informace.
Dovolte ještě několik poznámek obecnějšího charakteru. Neexistuje země, v níž by vědci bez výhrad přijali nový systém, který odlišně rozděluje finanční podporu. I v kolébce moderní demokracie, ve Velké Británii, před deseti lety vědci při změnách stávkovali. To samozřejmě není argument, že vše, co se dělá, je správné. Neidealizujme si ale pohledy na zahraničí.
K vlastnímu hodnocení probíhá v Radě a jejích komisích diskuse. Mám-li shrnout svůj dojem, panuje obecná shoda na změnách, ale velké rozdíly v názorech, kterým směrem by se tyto změny měly ubírat. Pro tuto diskusi a změny z ní vyplývající Rada vyzvala všechny zainteresované orgány a instituce, aby předložily do 30. září 2009 svou ucelenou představu, jak postupovat dále. Z dosavadního průběhu diskuse lze říci, že zřejmě dojde k rozdělení dosud jednotného způsobu hodnocení (pokud nepočítám Národní referenční rámec excelence pro humanitní a část společenských věd) na oborově specifická hodnocení, kombinující kvantitativní a kvalitativní hodnocení. Nejsem si jista, zda si to vědecká obec dostatečně uvědomuje, pokud ale přijmeme argument, že vše nelze hodnotit stejně, tak to bude vyžadovat rozdělení prostředků mezi obory nebo skupiny oborů předem. Obdobný problém řešily vysoké školy při oborové náročnosti studia a přes značné množství práce a úsilí se tyto prostředky nakonec rozdělují podle koeficientů, které byly stanoveny částečně konsensem a částečně politickým rozhodnutím. V případě výzkumu bude mít konečné slovo vláda. Toto rozhodnutí může změnit český výzkum daleko podstatněji než cokoli jiného.
Základní výzkum se v naší zemi po revoluci rozvíjel zcela svobodně jako přirozená reakce na předchozí období totality. Stát jej věcně nijak neusměrňoval a jediným limitem byly stále rostoucí prostředky na základní výzkum. Výsledkem je, že v zemi velikosti ČR je značná šíře výzkumu roztříštěného stále do tisíců malých grantů, mám-li komentovat jen účelovou podporu. Domnívám se, že by stát do oblasti základního výzkumu neměl přímo zasahovat. Není však nyní vhodná doba začít – ať už na jakékoli platformě – diskusi o tom, co je pro tuto zemi v základním výzkumu perspektivní?
Přes všechny v letošním roce velmi vyhraněné rozpory věřím, že si všichni uvědomí, že jediná cesta pro český výzkum do budoucna je dosáhnout společného kompromisního řešení řady dlouhodobě neřešených problémů, které ekonomická krize ukázala v plné šíři.
23.7.2009
