Adresný příspěvek na nájemné v prostředí České republiky: komparace vybraných modelů

Petr Sunega

Úvod

Ústavní soud svým nálezem z března roku 2000 (231/2000 Sb.) zrušil ke dni 31.12. 2001 vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o vyhlášku, která ještě v současné době upravuje způsob určení maximální výše nájemného, cen služeb a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem. Jinými slovy jde o právní předpis, na jehož základě je prováděna tzv. regulace nájemného. Ta se vztahuje na většinu nájemních bytů ve vlastnictví obcí či státu, ale i na byty v bytových domech vlastněných soukromými subjekty. Vyjmuty jsou pouze byty bytových družstev zřízených po roce 1958, které byly postaveny s finanční či úvěrovou pomocí státu podle zvláštních předpisů, byty nově postavené bez účasti veřejných prostředků (s kolaudačním rozhodnutím vydaným po 30. červnu 1993), tzv. "uvolněné" byty, tj. byty o nichž se sjednává nájemní smlouva s novým nájemcem - nejedná-li se ovšem o zákonný přechod nájmu, výměnu bytu, bytovou náhradu nebo služební byty vojáků z povolání, a konečně byty využívané pro diplomatické účely nebo jejichž nájemcem je právnická osoba se sídlem mimo území ČR nebo fyzická osoba, která nemá na našem území trvalý pobyt (viz. § 2 odst. 1 a 2 zmiňované vyhlášky).

Ústavní soud rozhodl, že uvedená vyhláška je v rozporu s některými články Listiny základních práv a svobod, článkem 1 Ústavy ČR a některými dalšími nadřazenými právními předpisy. Faktem ovšem zůstává, že regulaci nájemného neprohlásil za protiústavní. Své rozhodnutí mimo jiné zdůvodnil tak, že byla porušena rovnost mezi subjekty (a to jak na straně vlastníků, tak na straně nájemců) a rovněž byla omezena vlastnická práva určitých skupin vlastníků, kteří nejenže nemohli čerpat výhody plynoucí ze svého majetku, ale byli do určité míry nuceni nést na svých bedrech náklady, které na ně přesunul stát.

Důvodem, proč je na tomto místě zrušení vyhlášky 176/1993 Sb. zmiňováno, jsou jeho závažné důsledky. Hledání nového způsobu stanovení výše nájemného z bytů se s blížícím se datem ukončení platnosti současné vyhlášky stává poměrně frekventovaným tématem. Jeho řešení bylo doposud realizováno na dvou ministerstvech - Ministerstvu financí a Ministerstvu pro místní rozvoj. Obě ministerstva ve svých návrzích vycházela z německého systému úpravy nájemného, zásadní rozdíl mezi nimi spočíval v odlišném pojetí tzv. v místě obvyklého nájemného. Cílovou metou jejich snažení by mělo být odstranění stávajících deformací v nájemním sektoru - především tedy narovnání nájemného jako ceny za užívání bytu tak, aby tato cena odrážela vztah mezi nabídkou a poptávkou a umožňovala dosáhnout relativní rovnováhy v tomto segmentu bytového trhu. Dosavadní, v převážné většině případů uvedenou vyhláškou normativně stanovená, výše nájemného zpravidla nepokrývá ani náklady spojené s údržbou a provozem stávajícího bytového fondu. Řečeno jinými slovy nedosahuje výše tzv. ekonomického nájemného. Nezpochybnitelnou "zásluhu" na tomto stavu má dědictví bytové politiky minulého režimu, kdy nájemné ve státních bytech bylo právním předpisem fixováno na úrovni roku 1964, ale i "rychlost" a způsob (preference růstu cen energií před zvyšováním nájemného, faktory diferencující růst nájmů, atd.) deregulace uplatňovaný během uplynulého transformačního období.

Návrh Ministerstva financí, který vláda schválila v březnu tohoto roku, byl po prvním čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR zamítnut. Pravicové strany jej považovaly za konzervaci současného stavu, strany levicové za příliš radikální. Tím vzrostla šance na přijetí konkurenčního návrhu Ministerstva pro místní rozvoj. Ten pro první rok přechodného období počítá s navýšením současných regulovaných nájmů o 15 procent s tím, že takto vypočtené nájemné nesmí přesáhnout určitý strop. Tím je hodnota tzv. orientačního místního nájemného, kterou podle dosavadního návrhu MMR získáme přičtením jedné třetiny z rozdílu mezi výší místně obvyklého (nabídkového) a regulovaného nájemného k současnému regulovanému nájemnému ^[1].

Přijetí určité formy uvolňování nájemného s sebou přinese výraznější nárůst zatížení rozpočtů domácností výdaji na nájemné. Lze totiž jen sotva předpokládat, že by stejným tempem, jakým se bude zvyšovat nájemné, rostly i peněžní příjmy. Očekávaný růst výše nájmů může přinést jak jevy pozitivní - jako je například stěhování starších lidí obývajících nadměrné byty do menších, pokles počtu nelegálně pronajímaných obecních bytů, snížení počtu domácností držících z různých důvodů více než jeden byt a tím rozšíření nabídky volných bytů (a následně pokles jejich cen), tak negativní - pro některé zvláště příjmově slabé domácnosti se přiměřené bydlení může stát finančně nedostupné, v některých místech může být cenový nárůst akcelerován výrazným převisem poptávky po nájemním bydlení při nedostatečné nabídce, problémové (sociálně hůře přizpůsobivé) domácnosti mohou být separovány a vzniknout tak "ghetta" nejméně kvalitní a nejlevnější zástavby. Některá z uvedených negativ může odstranit (nebo alespoň zmírnit) vhodně zvolený a nastavený model adresného příspěvku na bydlení.

Příspěvek na bydlení, který je jako sociální dávka vyplácen v ČR, svou konstrukcí neodpovídá logice modelů adresného příspěvku na bydlení využívaných vyspělými evropskými zeměmi. S principy, na nichž je tato logika postavena, má čtenář možnost se seznámit v dalším textu. V podmínkách nivelizovaných nájmů může současný příspěvek na bydlení plnit svou úlohu poměrně dobře, nikoliv ovšem v situaci, kdy nájemné je značně diferencováno. Je to zejména z toho důvodu, že vůbec nezohledňuje skutečnou výši výdajů na bydlení, v úvahu se bere pouze reálná výše příjmů a velikost domácnosti. Podrobněji bude současná podoba příspěvku na bydlení v ČR ještě zmíněna dále. Tyto nedostatky nás, v souvislosti s diskutovanou problematikou deregulace nájemného a tudíž očekávaným rostoucím zatížením domácností výdaji na nájemné, přivedly k myšlence pokusit se porovnat simulované fungování vybraných modelů adresného příspěvku na nájemné (APN) v podmínkách ČR. Konkrétně jsme se rozhodli pro německý model APN a pracovní návrh modelu příspěvku na nájemné, který připravila meziresortní komise složená ze zástupců Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva financí v průběhu roku 1999. V dalším textu bude, možná nepřesně, označován jako "český návrh". Je třeba zdůraznit, že šlo skutečně o návrh pracovní, nebyl tedy nikým definitivně schválen ani doporučen k použití.

V předcházejícím odstavci jsme použili termíny příspěvek na bydlení (APB) a příspěvek na nájemné (APN). Abychom předešli případným pozdějším nedorozuměním, stručně si je objasníme. Obecně řečeno se příspěvek na bydlení vztahuje k obšírněji pojatým výdajům domácností na bydlení než příspěvek na nájemné a může tak zahrnovat i širší okruh domácností z různých segmentů bytového trhu, které mají nárok na jeho výplatu. Do výpočtu příspěvku na nájemné vstupují pouze výdaje na čisté nájemné a nárok na jeho výplatu mají tudíž pouze domácnosti nájemního sektoru. Do výpočtu příspěvku na bydlení vstupují kromě výdajů na nájemné i některé z následujících skupin výdajů: výdaje za energie (plyn, elektřina, tekutá i tuhá paliva), vodu, topení, další služby spojené s užíváním bytu (komunální služby, úklid), případně i úroky ze splácených úvěrů na pořízení vlastního bydlení. Nárok na příspěvek na bydlení pak mohou mít i domácnosti bydlící "ve vlastním". Rozsah výdajů zahrnovaných do výpočtu se v různých zemích liší, jak se dozvíme z dalšího textu.

V zahraniční literatuře se většinou používá pouze obecný termín adresný příspěvek na bydlení (Wohngeld, Housing Allowance), výše uvedené rozlišení je pak možno následně provést podle rozsahu výdajů vstupujících do jeho výpočtu, případně podle okruhu domácností oprávněných pobírat příspěvek v dané zemi.

Testovali jsme modely adresného příspěvku na nájemné, nikoliv na bydlení. Zatímco v některých zemích příspěvek pobírají i potřebné domácnosti z vlastnického sektoru bydlení, v testovaných modelech nárok na příspěvek neměly, a to z následujících důvodů:

1. Nejvíce ohroženými domácnostmi v ČR - pokud jde o výši tzv. bazických výdajů na bydlení - se jeví domácnosti nájemního sektoru (především pak domácnosti jednočlenné, zejména důchodcovské [Lux, Burdová 2000, 18]). Tato situace se v okamžiku očekávané deregulace nájemného ještě zvýrazní.
2. Pro domácnosti z vlastnického sektoru je jejich dům či byt potenciálním zdrojem kapitálu. V případě potřeby jej mohou prodat a přejít do nájemního sektoru, kde při splnění příslušných podmínek budou oprávněny pobírat příspěvek na nájemné.
3. Je nutné poukázat rovněž na některá omezení veřejných rozpočtů.

Potenciálními příjemci příspěvku v testovaných modelech byly tedy pouze domácnosti nájemního sektoru.

Za nejdůležitější výstup předkládané studie proto považujeme doporučení, které faktory by rozhodně neměly být opomenuty při konstrukci konečné podoby modelu APB v ČR. S jejich zohledněním a využitím testovaných předloh jsme se takovýto návrh modelu pokusili sestavit. Konkrétní nastavení jeho parametrů je otázkou upřesňování vstupních podmínek a diskuse širšího okruhu zainteresovaných osob.

Následující text je rozčleněn do tří hlavních celků. První zahrnuje teoretická východiska, na nichž jsou postaveny evropské systémy APB, a obsahuje popis modelů adresného příspěvku na bydlení ve vybraných evropských zemích. Větší prostor zaujímá pasáž s popisem německého modelu včetně některých praktických aspektů jeho fungování a rozebírán je i návrh českého modelu příspěvku na nájemné připravený zmiňovanou meziresortní komisí.

Druhá část je věnována metodologii. Blíže jsou specifikovány datové zdroje s nimiž jsme pracovali, postup simulace tržního nájemného a konkrétní podoba testovaných modelů. Dále je názorně vysvětlena logika nastavování různých verzí obou modelů (zejména pokud jde o průběh křivky/křivek normativní míry zatížení v závislosti na výši výdajů na nájemné a na velikosti domácnosti) a jsou uvedeny konkrétní hodnoty parametrů jednotlivých srovnávaných verzí.

Třetí část obsahuje vlastní analýzy, resp. jejich výsledky a komentáře. Formou jakýchsi pracovních hypotéz (otázek) jsou srovnávány odlišnosti obou modelů (resp. jejich variant) a vyvozovány nejdůležitější implikace a závěry.

......