Na začátku května MK ČR zveřejnilo věcný záměr zákona o památkovém fondu. Od roku 1989 je to již třetí návrh památkové legislativy a je to poprvé, kdy MK ČR vyzvalo k veřejné diskusi. ARÚ AV ČR, Praha, který se k návrhu vyjadřoval již v době jeho přípravy a své závěrečné připomínky podal prostřednictvím Akademie věd ČR, shledává současnou situaci za tak závažnou, že se rozhodl přispět do veřejné diskuse svoláním tiskové konference.

Podklady k tiskové konferenci o památkovému zákonu

Archeologický ústav AVČR, Praha, v.v.i.

3. 7. 2008

Na začátku května MK ČR zveřejnilo věcný záměr zákona o památkovém fondu. Od roku 1989 je to již třetí návrh památkové legislativy a je to poprvé, kdy MK ČR vyzvalo k veřejné diskusi. ARÚ AV ČR, Praha, který se k návrhu vyjadřoval již v době jeho přípravy a své závěrečné připomínky podal prostřednictvím Akademie věd ČR, shledává současnou situaci za tak závažnou, že se rozhodl přispět do veřejné diskuse svoláním tiskové konference. ARÚ AV ČR, Praha, v.v.i. považuje za vhodné přispět formulováním problematických či neřešených otázek praxe v oblasti archeologie. Věříme, že tato diskuze povede ke zkvalitnění celého materiálu v paragrafovém znění tak, aby se stal výrazně moderní evropskou legislativní pomůckou pro zachování, poznávání a prezentaci archeologické části našeho kulturního dědictví. Je totiž nesmírně důležité změnit stávající nevyhovující stav kompetentním a moderním zákonem.
V probíhajícím společenském diskursu o památkové péči a o novém památkovém zákoně se již tradičně hovoří o zájmu vlastníků, o komerční ceně památek, o schopnosti památek přilákat turisty a o omezených ekonomických možnostech státu. Je však třeba připomenout, že památky nepatří jenom do ekonomické kategorie, ale že hrají mnoho dalších rolí v naší společnosti a její kultuře.

Ty nemovité jsou charakteristickou součástí našeho světa a mnohdy jej dokonce v interakci s přírodou zásadním způsobem utvářejí. Téměř vždy jsou nositeli významného estetického náboje a kulturního poselství minulosti. Totéž je v různé míře spojeno s památkami movitými. Oběma kategoriím je společné to, nač se v současnosti nejvíce zapomíná. Jsou historickými prameny s nenahraditelnou mírou autenticity a schopnosti vypovídat o době svého vzniku a funkci. Tato výpověď vychází nejenom z jejich celkového vzhledu a interpretace, ale i z téměř nekonečné možnosti sestupu do poznání detailu, jakým jsou konstrukce, materiál, zpracování, stopy interakce s okolím, užívání, ideových kontextů atd. Poznávání toho všeho je nutnou součástí neustále obnovovaného vědomí identity každého kulturního společenství.

Proto je autentičnost originálních památek, jejichž počet neustále drasticky klesá, argumentem, vedle nějž jsou časové užitné zájmy nezdůvodnitelným celospolečenským hazardem. Naše komunita již bez problémů (i když mnohdy nerada) přijímá postuláty a omezení vyplývající z ekologického respektu vůči přírodě jako nejvýznamnějšímu horizontu našeho bytí. Pojem ekologie však přitom bývá neopodstatněně zužován na šetrné chování k přírodnímu prostředí. To se ovšem týká pouze části ekologie – ta je celkově naukou o vztazích organismů (tedy i lidí) a prostředí. Proto se hovoří o ekologii krajiny, člověka, systému. Osudovou chybou je v této souvislosti pomíjet ekologii kultury, jejímž jedním pilířem jsou památky a péče o ně.

Současný stav:

Dle údajů Českého statistického úřadu, které jsou běžně dostupné na jeho webových stránkách, bylo na území ČR v roce 2007 ohlášeno či povoleno celkem 117.384 stavebních akcí. Odečteme-li opravy stojících staveb jedná se o 76.834 akcí. Ne všechny se dotkly území s archeologickými nálezy, avšak nevíme, kolik tisíc dalších aktivit ničících archeologické nemovité a movité nálezy v původním uložení (zejm. zemědělská, lesnická a důlní činnost) ročně v ČR probíhá. Nebudeme zřejmě daleko od pravdy, když konstatujeme, že území s archeologickými nálezy se skutečně může týkat ročně až oněch ca. 75 tisíc akcí. U nich by měla již dnes být plněna oznamovací povinnost dle §21., odst. 2 zákona č. 20/87Sb., v platném znění a měl by být realizován záchranný archeologický výzkum, ať již jakoukoliv jeho formou.
Oproti tomuto číslu stojí konstatování, že vůči ARÚ AV ČR v Praze a Brně v roce 2007 splnilo svou povinnost, danou zákonem, pouhých 4.763 stavebníků. Nepoměr je alarmující! Dokládá, že systém platné legislativy je nefunkční!

Z hlediska odborného nemůže být funkční hlavně ze dvou důvodů. ARÚ AV ČR a ani AV ČR jako vědecké organizace nejsou součástí státní správy. ARÚ nemá přehled o skutečně realizovaných akcích, neboť oznamovací povinnost má přímo stavebník či ten, kdo archeologické nálezy může narušit, ale nikoliv např. stavební úřady či výkonné orgány státní památkové péče. Dle platného zákona nemá obor v rukou praktický žádný funkční nástroj efektivní a aktivní záchrany archeologického kulturního dědictví. Při působení organizací oprávněných k provádění archeologických výzkumů (včetně ARÚ) je dnes dílem náhody, které informace o terénních akcích z různých zdrojů se k nám dostanou. Náhoda není dobrý zákonný princip!

K věcnému záměru:

1. Odborná garance

Z hlediska ARÚ AV ČR je nejzásadnější oblastí, kde ve věcném návrhu navrhovaná řešení shledáváme nedostatečně propracovaná a tedy potencionálně pro archeologické památky a hospodaření s nimi nebezpečná, odborná garance a akceptace archeologie jako samostatného vědního oboru, který je realizován na vysoké odborné úrovni ve veřejném zájmu.

Zákonná předloha totiž předpokládá, že přímé vazby mezi oprávněním k provádění archeologických výzkumů a AV ČR, resp. ARÚ, již nebude třeba. Zásadním způsobem tak dochází k uvolnění přímé odborné kontroly a ke zvýšení rizika uzavírání konkrétních dohod o zajištění archeologických výzkumů mezi stavebníkem a archeologickou organizací, které budou uzavírány oboustranně pod tlakem!

- Bez kompetentního a na politické situaci v krajích i v celé zemi nezávislého odborného orgánu, ať jím zůstane AV ČR či rada jmenovaná ministrem kultury ČR, není tvorba, fungování a ani kontrola tolik potřebných oborových standardů myslitelná!

- Oborové standardy by měly být základem pro vztah stavebník – archeolog v moderní legislativě. Současný návrh tuto cestu nevylučuje, ale ani neprosazuje.

Úloha Akademie věd a jejích odborných organizací má být nahrazena ustavením Archeologické rady. Tato rada musí mít již zákonnou normou definované pravomoci tak, aby nebyla orgánem závislým na politických vlivech, např. aby její odborná stanoviska byla nějakým způsobem závazná pro MK ČR, provázaná s památkovou inspekci MK ČR atp.

- V současné situaci je bohužel riskantní, byť asi nutný, převod většiny zásadních pravomocí v oblasti provádění archeologických záchranných výzkumů na kraje. K němu má však dojít bez předem definovaných funkčních odborných i byrokratických kontrolních mechanismů!

- Otevírá se cesta k tomu, aby se z odborné činnosti, kterou archeolog z morálního odborného hlediska i znění výše zmíněné Úmluvy vykonává ve veřejném zájmu na nejvyšší možné úrovni a v zájmu památky, stal předmět konkurenčního boje.

V tomto boji jen prvoplánově vyhrává stavebník, na straně poražených stojí veřejný zájem a především ničené památky samotné.

- Věcný záměr ruší oprávnění instituce provádět archeologické výzkumy na území, vymezeném oblastí jejího zájmu, zřizovací listinou atp.

V současné době hrála při uzavírání dohod s AV ČR o územní působností roli také schopnost jednotlivých organizací provádět komplexní archeologickou památkovou péči na svěřeném území (po dohodě s investory) na odborné úrovni. Tento postup, který je z hlediska péče o archeologické nálezy i získané odborné informace nejvýhodnější, je bohužel opuštěn. Určitou náhradou (a faktickým zachováním územního principu) je tu povinnost uzavřít dohodu s krajem, jako majitelem archeologických nálezů, o jejich předávání, avšak již bez odborných aspektů. Tento princip by mohl výrazně ovlivnit přístup archeologických organizací do jednotlivých krajů a být v konečném důsledku diskriminující.

- Věcný návrh, zásadněji než tomu bylo v zákoně stávajícím, otevírá cestu k tomu, aby se z realizace archeologických záchranných výzkumů prováděných na odborné úrovni a ve veřejném zájmu stal pouhý obchod, kde heslo rychleji a levněji znamená zásadní a nekontrolovatelné ohrožení kvality poznávání i ochrany archeologického kulturního dědictví.
S výše uvedeným souvisí odkaz na text doprovodného „Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA) pro nový památkový zákon“. V pasážích o archeologii se alarmujícím způsobem vyzdvihuje jako klad zavedení tržních mechanismů a rezignace na odbornost provádění výzkumů (především v oblasti udělování oprávnění k provádění archeologických výzkumů a v ohlašovací povinnosti při činnostech v území s archeologickými nálezy). Přestože se např. správně uvádí, že udělování povolení nefunguje v režimu živnostenského zákona, v rámci procesu oznamování stavebního záměru se operuje s termíny „konkurenční prostředí“ nebo „systém nabídky a poptávky“. Dvojici slov levněji – rychleji v tomto materiálu musí nahradit dvojice průhledněji – předvídatelněji.

Systém registrace stavebních záměrů na krajských úřadech, u nichž bude nutné se vyjádřit k možnosti záchranného archeologického výzkumu opět předpokládá značné personální posílení krajských úřadů speciálně vysokoškolsky vyškolenými odborníky. Tato nutnost bohužel narazí na jejich nedostatek, což může navrhovaný systém fatálně ohrozit již v době jeho vzniku, to samé se ostatně týká i památkové inspekce MK ČR. Připomeňme, že na efektivní a aktivní (preventivní) realizaci archeologické památkové péče, muzejní činnosti, úkolů ve školství i vědě je archeologů v ČR již dnes fatálně málo. K 30.1.2007 jich bylo pouhých 425! Oproti 1.800 v současném Irsku…

2. Systematická prevence -ochrana archeologických nalezišť

Druhým zásadním tématem, kterým se zákonná předloha dle našeho názoru nedostatečně zabývá, je pominutí systematické prevence, tj. ochrany archeologických nalezišť před jejich ničením. Není zde mechanismus, který by v závažných případech stavební či jinou poškozující/ničící činnost na nalezišti vyloučil.

Připravovaná zákonná norma má možnost využít dosud rozptýlených a systémově nepoužívaných nástrojů další již platné legislativy (mezinárodní i naše legislativa v oblasti ochrany krajiny, stavební činnosti, lesního i zemědělského hospodaření) a vytvořit systém managementu archeologického kulturního dědictví. K tomuto postupu nás obecně zavazuje mj. Úmluva o ochraně archeologického dědictví Evropy (99/2000Sb.), která je součástí našeho právního řádu. Věcný záměr ji, a to ani v jiných bodech věcného návrhu, příliš nezohledňuje (např. použití detektorů kovů na archeologických lokalitách). V úřední praxi se stále (a chybně) za dostatečnou ochranu považuje samotný záchranný archeologický výzkum (tj. faktická likvidace naleziště). To dobře dokládá také fakt, že mapa území s archeologickými nálezy, která je věcným záměrem proponována na novém, moderním základě, neznamená žádnou ochranu lokality! Znamená pouze to, že lokalita může být zničena po předchozím archeologickém výzkumu.

Při zápisu nových archeologických památek do ústředního seznamu kulturního dědictví, resp. jejich plánované „přeprohlášení“, nelze než konstatovat, že v současných podmínkách není reálné a mohlo by znamenat zásadní umenšení jejich počtu (cca 80000 během deseti let, tj. 4 každou hodinu?). Pokračujeme tím bohužel v trendu nastoupeného zákonem z roku 1987.

- Je-li památka památkou není odvislé na tom, zda je zapsána v ústředním seznamu Kulturních památek ČR. Je to odvislé od znaků, které splňuje a pokud je splňuje, má s ní být náležitě zacházeno.

Problematika výkonných orgánů státní památkové péče i některých konkrétních rozhodnutí MK ČR jsou samostatnou kapitolou. Ne vždy totiž v jejich rozhodování převáží zájem ochrany konkrétních archeologických památek v regionech. I to je odraz stavu současné legislativy. Bohužel, odborné organizace, včetně ARÚ a NPÚ, či jiné odborné organizace, nejsou účastníky jednotlivých řízení, takže se o konkrétních kauzách a jejích výsledcích mnohdy ani nedozvědí a pokud ano, nemají možnost účinně chránit zájmy archeologické lokality.

3. Správa archeologických movitých nálezů

Třetí oblastí, která není ve věcném záměru uspokojivě rozvedena je správa archeologických movitých nálezů, které jsou terénními výzkumy získávány. Ty mají být po náležitém zpracování dle zákona 122/00 předány jejich majiteli, tj. krajům, obcím či státu. Zákonná předloha neukládá povinnost majitele svůj řádně zpracovaný majetek od oprávněné organizace převzít. Zásadním úkolem nového zákona je zjednodušení pravidel pro základní evidenci archeologických nálezů dle zákona 122/00, a to nejlépe jeho přímou či nepřímou novelizací a zavedení výše zmíněné povinnosti majitele řádně zpracované nálezy převzít. Zabývat se také musí vytvořením možnosti převést tento „majetek“ např. z kraje na stát za účelem scelení nálezového fondu z různých výzkumů, ale z jedné lokality.

Minulé legislativní úpravy zásadním způsobem oslabily institut státního vlastnictví archeologických nálezů. Ty jsou získávány ve veřejném zájmu a jsou celospolečenským dědictvím! Nová legislativa musí zajistit, aby všichni, kdo mohou archeologické nálezy vlastnit, zabránili jejich likvidaci, ztrátě, event. obchodování apod., obecně nebezpečí nekontrolované manipulace s nimi.

Vzhledem k předpokládanému zásadnímu vlivu krajů na to, kdo a jak bude na jejich území působit, se tím může vytvořit nebezpečná situace, kdy jedna organizace (samospráva) rozhodne o podmínkách nakládání s památkou (o archeologickém výzkumu), jako investor jej zajistí jí zřizovanou organizací a zároveň se bude sama kontrolovat, zda jsou dodrženy všechny odborné i formální postupy. Nebude to střet zájmů?

Závěry:
Věcný záměr zákona o památkovém fondu v předložené podobě nedostatečným způsobem pojednává o dvou ze tří pilířů péče o archeologickém kulturním dědictví ČR. Třetí je pak pojednán problematicky.

- nedostatečně je řešena odborná kontrola v oblasti provádění záchranných archeologických výzkumů, které se tak mohou stát předmětem nikoliv odborného výzkumu konaného ve veřejném zájmu, ale věcí zcela podléhajícím komerčním tlakům a tedy přímo ohrožující účel zákona. Převod pravomocí na KÚ je v současné podobě variantou s jen částečně předvídatelnými riziky, nevybavený kontrolními mechanismy
- chybí jasně definované a systémové mechanismy, jak zabránit nutnosti realizovat na území s archeologickými výzkumy záchranný archeologický výzkum, např. za systematického využití informačních zdrojů územního plánování, ochrany krajiny, pravidel trvale udržitelného rozvoje atp. Záchranný archeologický výzkum není formou ochrany památky. Není řešena evidence a uložení archeologických nálezů tak, aby se snadněji a bez prodlení mohly stát zdrojem vědeckého a muzejního zájmu a informace, získané ve veřejném zájmu, se tak staly veřejným vlastnictvím.

Lze tedy zopakovat slova z úvodu, že má-li se připravovaný zákon stát skutečně funkčním nástrojem ochrany kulturního dědictví, resp. jeho archeologické části, je třeba v paragrafovém znění zákon skutečně zásadním způsobem rozvinout a dopracovat.

Ocenit a vyzdvihnout je nutno některé skutečně progresivní prvky, které se ve věcném záměru zákona o památkovém fondu nacházejí. Je to např. způsob vymezení území s archeologickými nálezy, zachování a rozvinutí jednotné informační databáze a centrálního archivního místa, včetně stanovení některých konkrétních časových termínů, dále pak snaha postihnout i mimostavební aktivity, ničící archeologické památky, jako je hluboká orba a lesní hospodaření, i zmínka o potřebě oborových standardů.

(PDF) Kauza Toušeň

(PDF) Kauza Tašovice

(PDF) Kauza Mikulovice

doc. PhDr. Luboš Jiráň, CSc.
ředitel ARÚ AV ČR, Praha, v. v. i.

prof. PhDr. Petr Sommer, CSc.
předseda Rady ARÚ AV ČR, Praha, v. v. i.

Mgr. Martin Tomášek, Ph.D.
zástupce ředitele pro legislativu a památkovou péči

PhDr. Jan Frolík, CSc.
zástupce ředitele pro terénní výzkum

Mgr. Jana Maříková-Kubková
tisková mluvčí